中华人民共和国治安管理处罚法释义

中华人民共和国治安管理处罚法释义第一章 总则 第二章处罚的种类和适用 10第三章 违反治安管理的行为和处罚 22第一节 扰乱公共秩序的行为和处罚 22第四章 处罚程序 96第一节 调查 96第五章 执法监督 147第六章 附则 157第一章 总则 第一条 为维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益, 规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,制定本法。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际 【释义】 本条是关于本法立法目的的规定。 根据本条规定,制定本法的目的包括维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法 人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责等几个 方面。本法立法目的的这几个方面是存在内在有机联系的。维护社会治安秩序是本法的总目 的;保障公共安全、保护公民、法人和其他组织合法权益是维护社会治安秩序的重要内容; 而规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责则是顺利实现维护社会治安秩 序这~总目的的前提条件和重要保证。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际 维护社会治安秩序是制定本法的首要目的。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际良好的社会治安秩序是社会秩序稳定、有序 的基础,而稳定、有序的社会秩序则是社会不断进步发展的重要前提。改革开放以来,我国 社会发展之所以能够取得长足进展,一个很重要的原因就是比较好地把握了改革、发展、稳 定的关系,维护了包括治安秩序在内的整个社会秩序的稳定、有序。维护社会治安秩序工作 的重要方面,就是依法打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动和处罚各种违反社会治安管理 的违法活动。刑法是打击刑事犯罪活动的法律依据,而本法则是处罚违反治安管理的违法活 动的法律依据。各种危害公共安全、侵犯人身权利、财产权利的犯罪活动,如爆炸、故意杀 人、强奸、抢劫等,严重危害社会治安秩序;违反治安管理的违法行为相对于犯罪活动,社 会危害性较轻,但其对社会治安秩序的影响和危害性也是比较严重的,必须予以足够的重视。 这是因为相对于犯罪活动而言,违反治安管理行为发生的数量较大、涉及的面也非常广泛。 违反治安管理的行为,大量发生在广大群众身边,直接影响着群众生活,影响着群众对社会 治安秩序的感受,影响着社会安全感。比如扒窃、飞车抢夺少量财物、随意殴打他人、聚众 斗殴、寻衅滋事等行为,就个案侵犯他人人身权利、财产权利的程度而言,都相对较轻,但 是如果大量发生,就会严重影响群众的正常生活,使群众缺乏安全感;无法做到安居乐业。 因此,要维护良好的社会治安秩序,必须依法加强社会治安管理工作,采取有效措施,预防 和打击各种违反社会治安管理的违法行为。另一方面,违反治安管理的行为与危害社会治安 的犯罪活动之间存在密切联系:侵犯的客体都是社会治安秩序;行为的表现形式是相同或者 类似的。虽然社会危害性不同,但违法和犯罪之间并没有不可逾越的鸿沟,对违反治安管理 的行为人不及时予以教育和惩戒,使其改正错误,将来很可能会走上犯罪道路。同时,对于 14pai.com 因违反治安管理行为引起的矛盾和纠纷,不及时依法妥善解决,就有可能激化社会矛盾,甚 至酿成犯罪。从这种意义上讲,依法加强社会治安管理也是预防犯罪的重要措施。 保障公共安全是维护社会治安秩序的重要内容,也是本法的立法目的之一。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际公共安全涉 及不特定多数人的人身、财产的安全,而妨害公共安全的违法行为都是有较大危险性的,可 能给人民生命、财产造成无可挽回的巨大损失,因此,本法中专门规定了“妨害公共安全的 行为和处罚”一节,而且其中规定的妨害公共安全的违法行为,都不要求造成实际后果。只 要实施了本法规定的妨害公共安全的违法行为一如涉及爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物 质和传染病病原体等危险物质的违法行为,妨害航空安全、铁路行车安全的违法行为等,就 要依照规定予以处罚。 保护公民、法人和其他组织的合法权益也是维护社会治安秩序的重要内容和本法的立法 目的之一。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际本法保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的,是通过对各种侵犯公民、法 人和其他组织的合法权益的违法行为的处罚来体现的。本法专门规定了“侵犯人身权利、财 产权利的行为和处罚”一节,对各种侵犯公民、法人和其他组织的人身、财产权利的违法行 为,如殴打、伤害、猥亵他人,非法限制人身自由、侵入住宅、搜查,侮辱、诽谤、诬告陷 害他人,盗窃、骗取、抢夺、哄抢、敲诈勒索、故意损坏公私财物的等,规定了相应的治安 管理处罚。此外,对于其他一些侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的违法行为,在“扰 乱公共秩序的行为和处罚”、“妨害社会管理的行为和处罚”两节中也作了明确规定。如扰乱 机关、团体、企事业单位秩序的,散布谣言、谎报险情、警情、疫情的,妨害公务的,偷开 他人机动车的等。www.90131.com_【官方首页】-云顶国际 规范和保障公安机关依法行使治安管理职责,是本法的重要目的之_,具体包括规范和保障 两层含义。依法行政是社会主义法治的基本要求,依法行政的基本含义是行政权的设定必须 有法律依据,行政权的行使必须依法进行,不得超越法定权限,也不得违反法定程序。本法 作为治安管理工作方面的一部法律,规范公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责是其 基本内容。所谓依法履行治安管理职责,既包括行使治安管理权力应当符合法律的实体和程 序性规定,也包括应当积极履行法律赋予的职责,不得懈怠的含义。本法对公安机关及其人 民警察依法履行治安管理职责的规范作用主要体现在以下几个方面:第一,本法赋予公安机 关治安管理处罚权。本法明确规定,治安管理工作的主管部门是国务院公安部门和地方各级 人民政府公安机关;明确规定了各种违反治安管理的行为和相应的治安管理处罚;规定了公 安机关可以依法采取的一些强制措施,如扣押、追缴、传唤、强制传唤等。第二,本法设定 了公安机关行使治安管理处罚权的具体程序。本法在处罚程序一章详细规定了公安机关及其 人民警察在办理治安案件时应当遵守的各项程序性规定。第三,本法还规定了对公安机关依 法行使职权的监督内容。这主要体现在“执法监督”一章。此外,很多关于程序的规定也体 现了监督的含义,如关于公安机关对报案、控告、举报等应当及时受理并进行登记的规定, 关于询问时应当两个人在场等规定。本法的另一个作用就是保障公安机关及其人民警察依法 履行治安管理职责。保障与规范实际上是一个问题的两个方面,规范的目的也是为了保证公 安机关及其人民警察正确行使职权。根据本法的规定,作为治安管理工作的主管部门,各级 公安机关负有依法查处违反治安管理行为,维护社会治安秩序的职责。为了保证公安机关完 成法律赋予的任务,就必须给予其必要的治安管理职权。本法关于公安机关实施各项处罚的 权限、采取强制措施的权限的规定,正是公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的法 律保障。 第二条 扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有 社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不 14pai.com 够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。 【释义】 本条是关于违反治安管理行为的性质和特征的规定。 根据本条规定,违反治安管理行为是指各种扰乱社会秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、 财产权利,妨害社会管理,尚不构成犯罪的行为。违反治安管理行为具有以下三个特征: 第一,违反治安管理行为是违反治安管理方面的行政法律、法规的违法行为。首先,违 反治安管理行为是一种违反行政法律、法规的行为,这是其区别于犯罪的一个特征。从本法 规定的各种具体的违反治安管理的行为来看,其侵犯的客体,也就是本法以及其他治安管理 方面的法律、法规所要保护的社会关系,主要是正常的社会秩序、公共安全、公民的人身权 利、公私财产权利等几个方面。这几个方面与刑法规定的相应的几类犯罪行为所侵犯的客体, 也就是刑法所要保护的社会关系的这几个方面,在性质上是相同的。不同之处在于刑法规定 的这几类犯罪行为,对相应的社会关系侵害的程度要严重于本法所规定的违反治安管理行 为。比如《刑法》中规定的故意伤害罪,是指故意损害他人身体健康并且致使他人受到轻伤 以上的伤害的行为,而本法规定的殴打他人、故意伤害他人的行为,只是一种尚未造成他人 身体伤害或者伤害比较轻微的违法行为,如果造成较严重的伤害后果,达到了“轻伤”的程 度,其性质就发生变化,成为犯罪行为;《刑法》规定的盗窃、抢夺、诈骗罪,是指实施相 应行为,犯罪所得财物数额达到“较大”以上的行为,而本法规定的相应的这些行为,只是 数额比较小的“小偷小摸”行为。其次,违反治安管理行为是违反治安管理方面的法律、法 规的违法行为,并不是所有的侵犯上述几类社会关系的行为都属于违反治安管理行为;也不 是所有的违反公安机关作为主管部门的法律、法规违法行为都属于违反治安管理行为。比如, 违反《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律的违法行为,也可能会侵害他人人身权利、 财产权利,但不属于违反治安管理行为。治安管理工作只是公安机关诸多行政管理工作的一 个方面,其他如违反《道路交通安全法》、《消防法》等法律的行为,虽然属于公安机关管理 的事项,也会对公共安全、公民人身权利、公私财产权利造成损害,需要由公安机关给予相 应的行政处罚,但并不属于违反治安管理行为。治安管理方面的法律、法规只限于那些与社 会治安秩序直接相关的法律、法规。 第二,违反治安管理行为具有一定社会危害性。法律总是以保护特定的利益为目的的, 法律保护特定利益的基本方式就是给予违法行为一定的惩罚性后果,即由违法行为人承担相 应的法律责任。违法行为在形式上表现为行为人对法律规定的违反:或者是违反了法律设定 的禁止性义务,实施了法律禁止实施的行为;或者是违反了法律设定的命令性义务,不履行 法律设定的义务。但法律对违法行为给予惩罚性后果的内在根据,并不是行为人实施了与法 律规定不一致的行为,而在于违法行为侵犯了法律规范所保护的特定利益。违法行为对法律 所保护的这种特定利益的侵犯,实际上就是该违法行为的社会危害性所在。行为的社会危害 性应当是认定一个行为是否违法的实质性标准,有的行为虽然对他人人身、财产造成了损害, 但其实质可能并不具有社会危害性,不属于违法行为。比如正当防卫行为、紧急避险行为, 虽然在形式上表现为对他人人身、财产的侵害,但分析行为的实质,正当防卫行为人是为了 保护合法权益不受非法侵犯而对违法的加害人实施的正当的反击;紧急避险行为人则是为了 保全一个更为重要的利益,虽然侵害了较小的合法利益,但在总体上仍属于有益社会的行为, 因而不为法律所禁止。因此,具有社会危害性,即侵犯了本法等有关治安管理的法律、法规 所保护的特定的利益,是违反治安管理行为的一个本质特征。另一方面,违反治安管理行为 的社会危害性在程度上又是有一定限定的。违反治安管理行为只是侵犯了治安管理法律、法 规所保护的利益,在性质上属于一种违法行为,因而其社会危害性是有限度的,超过了这一 14pai.com 限度,就会成为犯罪行为。 第三,违反治安管理行为具有应受治安管理处罚性。任何违法行为都要承担相应的法律 后果,但不同性质的违法行为所应当承担的法律后果是不同的:民事违法行为要承担民事责 任,如赔偿损失、返还原物、赔礼道歉等;刑事违法行为要承担刑事责任,如判处有期徒刑、 罚金、剥夺政治权利等;而违反治安管理行为应当承担的是行政责任,具体说就是予以治安 管理处罚,如警告、拘留、罚款。如果行为情节非常轻微,不应当予以治安管理处罚,那么 也就不属于违反治安管理行为;如果行为情节严重,应当予以刑罚的处罚,那就已经属于犯 罪行为,而不是违反治安管理行为。 违反治安管理行为的上述三个特征是具有内在有机联系的统一体,一定程度的社会危害性是 违反治安管理行为最基本的属性,是违反治安管理法律、法规的内在根据,也是应当予以治 安管理处罚的基础;违反治安管理法律、法规是违反治安管理行为的社会危害性的法律表现, 也是违反治安管理行为应当予以治安管理处罚的法律依据;应当予以治安管理处罚则是行为 的违法性和社会危害性的当然法律后果。 第三条 治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和 国行政处罚法》的有关规定。 【释义】 本条是关于治安管理处罚程序应适用的法律规范的规定。 根据本条规定,公安机关实施治安管理处罚,应当遵守本法设定的程序。对于本法未作 专门的具体规定的,应当依照《行政处罚法》的有关规定执行。 由于作为行政法的调整对象的行政法律关系可谓包罗万象,变动不居,因此,行政法不 同于其他部门法如刑法、民法,难以制定统一的行政法典和行政程序法典。行政法以大量的 单行法律的形式存在,而且很多单行行政法律具有实体和程序性规范合一的特点。采用这种 实体和程序性规范合一的立法模式,在各个单行的行政法律中,根据各个行政管理领域行政 管理事项的不同特点-,有针对性的规定相应的程序性规定,能够更好地实现程序性规范所 具有的保障和规范行政权依法行使的目的。本法是治安行政管理领域的一部基本的法律,治 安管理事项具有一些不同于其他行政管理和处罚的特点,如一些违反治安管理行为人具有一 定的人身危险性,针对这种情况,在治安处罚种类中有拘留这种限制人身自由的严厉措施等, 这就需要在本法中有针对性地作一些特殊的程序性规定。另一方面,虽然行政管理事项的特 点决定了难以制定一部统一的行政法典,但是行政管理领域尤其是行政程序方面的一些基本 规律和共性的东西,还是可以把握的,也需要制定一些基本的适用于各个行政管理领域的法 律,《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等就属于行政法这个法律部门中的一些 基本法。1996 年颁布的《行政处罚法》是规范行政机关行使行政处罚权的一部基本法律, 它对于行政处罚的设定、调查、听证、裁决、执行等各个环节需要遵守的基本规范都作了明 确规定。治安管理处罚在性质上属于行政处罚的一种,因此,本法与行政处罚法之间属于特 别法与一般法的关系。本法中的程序性规定,是按照《行政处罚法》所确立的行政处罚的基 本原则,并结合治安管理处罚自身的特点作出的。在具体实施行政处罚时,如果本法已经作 出了专门性规定,那就应当遵循该规定;如果本法对某个事项未作专门性规定,那就应当适 用《行政处罚法》的相关规定。 具体分析本法与《行政处罚法》在处罚程序规定上的特点,可以分为三种情况。第一种 情况是,本法中有规定,《行政处罚法》中没有相应规定或者规定不一致。这种情况有的属 于该规定是为适应治安管理本身的特点而设定,如本法规定,公安机关为了调查案件的需要, 可以传唤违反治安管理行为人,对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,可以采取强制传 14pai.com 唤措施;公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身;被处以拘留处罚的违反 治安管理行为人提起行政复议、行政诉讼的,可以通过交纳保证金或者提供保证人的方式, 申请拘留决定暂缓执行;人民警察对事实清楚,证据确凿,处警告或者二百元以下罚款的案 件,可以当场作出处罚决定等。有的是为了进一步规范公安机关依法履行治安管理职责,增 加了一些规定或者作了更为详细的规定,如关于询问查证时间的规定、办理案件的人员回避 的规定、治安案件办理期限的规定等。第二种情况是,本法的规定与《行政处罚法》的规定 基本一致。如关于扣押程序的规定,关于作出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、 理由、依据以及依法享有的权利的规定,关于处罚决定应当载明的事项的规定,关于罚款决 定与罚款收缴相分离的规定等。这种情况主要是考虑到,这些规定涉及到行政管理相对人的 权利,当事人应当知道。虽然在《行政处罚法》中已经有规定,但在本法中予以重申,既有 利于当事人知悉和保护自己的权利,监督公安机关依法行使职权,也便于公安机关执法时遵 守和引用。第三种情况是,本法中没有规定,需要适用《行政处罚法》的相关规定。如关于 听证,本法只是规定公安机关作出吊销许可证和二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应 当告知当事人有权要求举行听证;当事人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。至 于公安机关举行听证的具体程序,本法未作规定,而是要依照《行政处罚法》规定的听证程 序进行。这种情况主要是考虑到《行政处罚法》的规定已经比较详尽,直接适用《行政处罚 法》的规定更为适宜,而且在本法中再作重复性规定也无必要。此外,还需要注意的是,本 条的这个规定,既有明确治安管理处罚程序的准据法的作用,还有一种兜底的含义,即本法 有关处罚程序规定的未尽事宜,都要依照《行政处罚法》的有关规定。这就可以防止因立法 的疏漏而导致无法可依的情况。 第四条 在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适 用本法。 在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为。除法律有特别规定的外,适 用本法。 【释义】 本条是关于本法适用范围的规定。本条共两款。 本条第一款是关于本法在我国领域内的适用范围的规定。法律的适用范围也就是法律的 效力范围,包括法律的时间效力,即法律在什么时间段内发生效力;法律的空间效力,即法 律适用的地域范围,以及法律对人的效力,即法律对什么人(包括自然人、法人和其他组织) 适用。本款关于本法的适用范围的规定,实际上包含了本法的空间效力和对人的效力两个方 面。根据本款规定,在空间效力上,除法律有特别规定的外,本法适用于我国整个领域内。 在对人的效力上,除法律有特别规定的外,本法适用于所有在我国领域内违反治安管理的人。 我国领域是指我国国境以内的全部区域,包括领陆,领水及领空。在我国领域内违反治安管 理的人,包括自然人、法人和其他组织。其中自然人包括中国公民、外国人和无国籍人。这 里的“法律有特别规定的”,主要是指《外交特权与豁免条例》、《领事特权与豁免条例》的 特别规定。根据本条法律规定,享有外交特权和豁免权、领事特权和豁免权的人,不适用本 法。这并不是说这些人员违反本法的行为不属于违法行为,不需要追究法律责任,而是因为 根据国际惯例和国际公约、协议,为了保证各国的外交人员正常开展工作,各国本着平等、 相互尊重、互惠的原则,相互给予了对方这些人员以一定的特权。对这些人员违反本法的, 我们可以按照有关法律、国际公约、协议的规定,通过外交等途径解决;对有严重违反治安 管理行为的人,还可以要求派遣国召回,或者由我国政府宣布其为不受欢迎的人,限期出境。 本条第二款是关于在我国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的 外,适用本法的规定。按照有关国际惯例和国际法,各国所属的船舶、航空器虽然航行、停 泊于其领域外,但应视作其领土的延伸部分,各国仍对其行使主权,包括对发生在其内的违 14pai.com 法犯罪行为的管辖权。我国的船舶、航空器(包括飞机和其他航空器),包括军用船舶、航空 器,也包括民用的船舶、航空器。 第五条 治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危 害程度相当。 实施治安管理处罚,应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。 办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。 【释义】 本条是关于治安管理处罚的基本原则的规定。 本条第一款规定确立了治安管理处罚应当遵循的“以事实为依据原则”和“错罚相当原 以事实为依据是辩证唯物主义认识论的基本要求,是实事求是原则在司法、行政执法工作中的具体体现,1996 年颁行的《行政处罚法》也明确规定,设定和实施行政处罚必须以 事实为依据。治安管理处罚作为行政处罚的一种,也应当遵循这一原则。“以事实为依据” 作为治安管理处罚的一项基本原则,是贯穿于治安管理处罚的设定、治安案件的立案、调查、 裁决的全过程的,因此立法工作、治安管理工作都应当自觉遵循这一基本原则。对于立法工 作而言,在治安管理处罚的种类、处罚幅度设定、违反治安管理行为的确定、处罚程序和救 济程序的设计等各个方面,都要以事实为依据,重调查研究,广泛听取各方面的意见,从我 国当前治安管理的实际出发,而不能凭自己的主观想像或者受部门利益、局部利益左右。对 办理治安案件的公安机关及其人民警察来说,“以事实为依据原则”要求在行政执法的各个 环节都要本着对事实负责,对当事人负责的精神,始终站在客观公正的立场上,而不能仅凭 自己的印象、经验主观臆断。具体来说,首先要求人民警察将尊重事实作为办理案件的基本 态度,从客观公正的立场出发,按照事实的本来面目认识案件、处理案件。在进行事实调查 时,要注意收集各种有利于证明案件事实的证据,不偏听偏信,不刻意寻找不利于违法行为 人的证据;对违法行为人的陈述和辩解要认真听取和查证,不应视为“狡辩”、“态度不老实”, 而忽略任何可能有助于发现案件事实的有用线索和信息。其次,以事实为依据要求人民警察 办理治安案件时,要重证据,重调查研究,不轻信当事人的言词陈述。严禁刑讯逼供或者采 用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。为了防止过分重视和依赖当事人言词陈述定案, 本法明确规定,对于只有本人陈述,没有其他证据证明的,不能作出治安管理处罚决定。另 一方面,即使没有本人陈述,但其他证据足以证明案件事实的,可以作出治安管理处罚决定。 这一规定正是“以事实为依据原则”的具体体现。最后,在进行裁决时要在对整个案件事实 和证据进行客观、全面的分析、判断的基础上,形成符合事实的处理意见。对违法事实清楚、 证据确实充分的,依法作出恰当的处罚决定;对于查明确实没有违法事实的,或者根据调查 结果,没有足够的证据能够说明违法事实成立的,应当依法作出不予处罚的决定。不能出于 维护面子、怕下不来台、屈从“民意”等因素而“将错就错”,或者因为当事人有一定嫌疑, 而降低证据规格和要求。同时,在具体量定处罚时,对有从轻、减轻、从重处罚情节需要考 虑的,也要以相应的事实为依据,该轻则轻,该重则重,不能在没有相应的事实和证据的情 况下,任意轻重其罚。 本款规定的治安管理处罚的另一个基本原则是“错罚相当原则”,也就是治安管理处罚应当 与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当,这一原则也是《行政处罚法》确 立的原则之一。违反治安管理行为一旦实施,就成为一种客观事实,其行为性质、情节、对 社会造成的危害程度等都有一定的量的规定性。行为人所犯错误与其受到的惩罚相适应,是 法律责任与行为人所实施的特定的违法行为相对应的必然要求,也只有这样,行政处罚才能 够起到对违法行为人应有的惩罚和教育作用。具体来说,“错罚相当原则”要求立法在设定 14pai.com 治安管理处罚的种类、规定违反治安管理行为及其相应的处罚幅度、确定量定处罚的原则时, 要综合考虑各种不同的情况,做到每一项违反治安管理行为与其相应的处罚、各种违反治安 管理行为及其处罚之间轻重合理、平衡,罚当其过,不能重错轻罚或者轻错重罚。对于办理 治安案件的公安机关及其人民警察而言,要做到错罚相当,首先要准确地确定违反治安管理 行为的性质。只有准确认定每一个特定的违法行为的性质,才谈得到准确地适用法律,处以 适当的处罚。其次,为了体现错罚相当原则,本法对不同的违反治安管理行为规定的处罚种 类和幅度不同,有的违反治安管理行为还规定了不止一个幅度。因此,在具体决定应当适用 的处罚时,要根据违法行为本身的情节,如行为的手段、时间、地点等以及违法行为的社会 危害的大小,确定应当适用的处罚的种类和幅度。再次,在确定了应当适用的相应的处罚种 类和幅度后,仍然要根据行为的情节和危害程度确定具体的处罚。本法对每种违反治安管理 行为都规定了一个处罚的幅度,如二百元以上五百元以下罚款,五日以上十日以下拘留等等。 之所以要规定这种幅度,就是因为同样一种违反治安管理行为,可能在具体的情节和社会危 害程度等方面有所不同,这就需要办理案件的公安机关及其人民警察根据个案的具体情况作 出裁量,重错重罚、轻错轻罚、罚当其过。最后,在决定处罚时,对于有法律规定的从轻、 从重、减轻处罚情节的,还要考虑如何体现这些要求。 本条第二款规定,实施治安管理处罚应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民人格尊严。 这一规定确立了治安管理处罚的公开原则、公正原则、保障人权原则。 公开原则也是《行政处罚法》确立的行政处罚的一项基本原则。公开包括治安管理处罚的依 据公开和治安管理处罚公开两个方面。治安管理处罚的依据公开,就是公安机关据以认定违 反治安管理行为和给予治安管理处罚的规范和依据,应当公之于众。将治安管理处罚的依据 公开,社会公众才能了解什么样的行为是法律允许的,什么样的行为是法律禁止的,进而自 觉用法律作为自己行动的指南,这样才能够实现预防和减少违反治安管理行为的目的。根据 我国《宪法》和《立法法》的规定,法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章 等都要依照相应的程序向社会公布,这也是公开原则的具体体现。本法作为治安管理处罚的 基本依据,要由国家主席以主席令公布后方可实施。在本法公布实施以后,国务院或者公安 部如果依法制定一些贯彻实施方面的规范性文件,也都必须按照相应的程序公布。各级公安 机关及其人民警察在办理治安案件时,应当以这些依照法定程序公布的法律、法规、规章等 规范性文件为依据。对于未经公布的一些内部决定、指示等,不得直接作为治安管理处罚的 依据。公开原则的另一个要求就是治安管理处罚公开,即治安管理处罚的程序、处罚的内容、 结果要公开,以便于治安案件的当事人知道处罚的内容,保障其合法权益不受非法侵犯,也 便于教育其本人和其他人,便于人民群众监督。公开一般是指对治安案件的当事人公开,具 体来说包括:第一,实施治安管理处罚的人员身份要公开,即办理治安案件的人民警察在调 查和实施处罚时,应当向相对人出示证件,以表明其执法人员的身份;第二,在作出治安管 理处罚决定前,应当告知当事人作出治安管理处罚所依据的事实、理由及依据,告知当事人 依法享有的权利,要给当事人陈述和申辩的机会;第三,处罚决定公开,即决定予以治安管 理处罚的,应当制作处罚决定书并向被处罚人宣布、送达,同时抄告被侵害人。处罚决定书 应当载明违法事实和证据、处罚种类和依据、处罚的执行方式和期限、申请行政复议或者提 起行政诉讼的途径和期限等。 公正原则就是在实施治安管理处罚时对当事人要平等对待,不得偏袒。公正包括实体公正和 程序公正两个必不可少的方面。实体公正要求治安管理处罚的结果不偏不倚,这就要求公安 机关在处理治安案件时,应当做到相同情况相同处理,不同情况不同处理。具体说,违法行 14pai.com 为在情节、社会危害程度等方面基本相当的案件,对行为人的处罚也应当大体相同;违法行 为在情节、社会危害程度等方面差异较大的,相应的处罚也应有明显区别。对违法情节、社 会危害性相当的行为施以不同的处罚,或者对违法情节、社会危害性相差悬殊的行为施以相 同的处罚,都是不符合公正原则的。程序公正是实体公正的实现途径和表现方式,没有程序 的公正,实体公正不仅是不完整、不可信的,而且事实上也是难以实现的。程序公正首先要 求实施治安管理处罚的公安机关及其人民警察本身处于客观中立的立场上,不得与案件的当 事人或者案件的处理结果有任何利害关系,本法规定的回避制度就是这一原则的具体体现。 程序公正还要求充分保障被处罚人享有陈述、申辩、要求听证、提起行政复议、行政诉讼等 各项权利,以便于被处罚人利用这些法定权利维护自己的合法权益,保证治安管理处罚的公 保障人权原则是《宪法》关于国家尊重和保障人权的规定在本法中的具体体现。本法无论是从涉及公民权利的广度还是深度来看,对于贯彻《宪法》尊重和保障人权精神具有重要意义。 本法规定的违反治安管理行为的范围非常广泛,从扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身 权利和财产权利到妨害社会管理,几乎涉及社会生活的各个方面。本法规定的强制措施和处 罚手段对公民人身和财产权利的影响也是比较大的,涉及对财产的扣押、收缴、追缴,罚款, 对许可证的吊销,尤其是在涉及公民人身自由方面,规定了拘留这种严厉的处罚措施。从执 法主体看,治安管理处罚由各级公安机关及其人民警察实施。总体来说,绝大多数公安机关 及其人民警察在治安管理工作中能够做到依法办事,但实践中个别公安机关、人民警察违法 行使职权,侵犯公民权利的案件时有发生,有的地方问题还比较突出。主要表现是乱罚款、 殴打违反治安管理行为人、不尊重违反治安管理行为人人格等。本法强调公安机关及其人民 警察实施治安管理处罚要尊重和保障人权,保护公民的人格尊严,就是针对这些情况的。此 外,本法中关于严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段取证的规定,关于传唤 程序和时间的规定,关于不得体罚、虐待、侮辱他人,不得超过传唤时间限制人身自由的规 定等,都是这一原则的具体体现。 本条第三款是关于办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则的规定。这一原则也是我 国整个法律处罚制度,包括行政处罚、刑罚的原则。法律作为行为规范,是通过为人们设定 义务的方式,来规范和指导人们的行为的,法律区别于道德等其他行为规范的一个重要的属 性,就在于法律是以惩罚性后果作为实施后盾的。本法作为一部有关处罚的法律,其主要内 容就是关于对各种违反治安管理的行为加以处罚的规定。但是,处罚只是法律的自然属性, 并非目的。对违反法律要求的行为人施以处罚,其目的在于使违法行为人认识到自己的错误, 并按照法律规范的要求调整自己的行为,自觉履行法律命令其实施一定行为的义务,或者遵 守法律的禁令,不再实施法律禁止实施的行为。法律处罚对违法行为人的这种教育功能,正 是将教育作为法律处罚的目的的内在根据。本法规定教育与处罚相结合的原则,其根据也在 于此。按照教育与处罚相结合的原则,在办理治安案件时,要始终注意充分发挥治安管理处 罚的教育作用,防止重处罚轻教育,为处罚而处罚的简单化做法。比如,不能将实施治安管 理处罚简单理解为“开罚单”,而是要通过对治安案件的调查、处理,使违反治安管理行为 人知道自己行为的违法性和社会危害性所在,认识到承担惩罚性后果的必然性。本法规定, 公安机关在作出治安管理处罚决定前,应当告知当事人作出治安管理处罚的事实、理由及依 据。这一规定不仅仅是为了保护当事人的知情权,它实际上也是为了让公安机关的执法过程 成为教育公民知法、守法的活动。此外,如本法规定的,不满十四周岁的人违反治安管理的, 不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教;对于情节特别轻微的、主动消除或者减轻违法 后果的、有自首、立功表现等违反治安管理行为人,减轻处罚或者不予处罚;违反治安管理 14pai.com 行为在六个月内没有被公安机关发现的,不再处罚等,都是教育与处罚相结合原则的体现。 第六条 各级人民政府应当加强社会治安综合治理,采取有效措施,化解社会矛盾,增进 社会和谐,维护社会稳定。 【释义】 本条是关于对社会治安实行综合治理的规定。 根据本条规定,作好社会治安工作要坚持综合治理的方针,各级人民政府要采取有效措施, 化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定。 1.维护社会治安秩序要坚持综合治理的方针。改革开放以来,虽然我国社会治安形势总体 上是好的,但是也存在一些不容忽视的突出问题,如一些地方严重危害社会治安的刑事犯罪 活动和违反社会治安管理的违法行为发案数较高,人民群众安全感受到较大影响等。针对我 国社会治安方面存在的问题,全国人大常委会1991 年就在总结改革开放以来维护社会治安 秩序工作基本经验的基础上,作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》。在随后的十几 年中,各地区、部门积极探索综合治理的措施,调动各方面的积极性,注重从源头上解决关 系到社会治安秩序的各类问题,形成了各方面齐抓共管,共同维护治安秩序、维护社会稳定 的良好局面。这些年来维护社会治安工作的经验证明,必须继续坚持社会治安综合治理的方 针,进一步创新社会治安综合治理的措施和工作方法,完善社会治安综合治理工作机制。 2.各级人民政府要采取各种措施,化解社会矛盾,增进社会和谐,维护社会稳定。社会治 安问题不仅是一个重大的社会问题,也是一个重大的政治问题。加强社会治安综合治理,关 系到改革发展稳定的大局,关系到国家的长治久安。由于我国目前正处在社会转型期,各种 社会矛盾相对比较突出,群体性事件时有发生,影响社会治安秩序的隐患比较多。而我们的 法制建设、思想教育和治安管理等方面工作还没有完全跟上,一些地方基层组织软弱涣散, 群防群治工作受到削弱,社会治安综合治理措施没有落到实处。针对这些情况,各级人民政 府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识,切实加强组织领导,担负起维护社 会治安和稳定、保一方面平安的政治责任,扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作。要积极 探索新形势下做好社会治安综合治理工作的新方法,采取各种有效措施,动员全社会的资源 和力量,妥善处理和解决各种不利于社会稳定的矛盾,化解各种消极因素,为尽快把我国建 设成为全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会提供一个稳定的社会环境。 具体来说,第一,各级人民政府要坚持“打防结合,预防为主”的方针,大力加强治安防范 工作,切实解决好影响社会稳定和社会治安的重点、难点问题;进一步加强群防群治工作, 建立和完善全社会防控体系,下大力气做好预防和减少违法犯罪工作。第二,各级人民政府 要加强基层基础建设,把社会治安综合治理各项措施落实到基层。第三,要进一步健全和完 善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制,针对社会治安的新特点,组织有关部门建 立和完善“打、防、控”一体化的工作机制,对社会治安实行动态管理,建立快速反应机制, 加强对社会面的控制,堵塞违法犯罪漏洞,减少社会治安问题。第四,要进一步健全和落实 社会治安综合治理目标管理责任制、社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理一票 否决制等各项制度。要严格执行领导责任查究制度,以保证社会治安综合治理的各项措施落 到实处。 第七条 国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负 责本行政区域内的治安管理工作。 治安案件的管辖由国务院公安部门规定。 【释义】 本条是关于治安管理工作的主管部门和治安案件管辖的规定。 14pai.com 本条第一款是关于治安管理工作的主管部门的规定。根据这一规定,全国的治安管理工作的 主管部门是公安部;在地方,治安管理工作的主管部门是县级以上地方各级人民政府公安机 关,具体包括各省、直辖市、自治区公安厅(局),各市、州公安局及其公安分局,各县(市) 公安局等。治安管理工作是为了维护社会治安秩序而进行的各项行政管理工作的总称,其内 容不仅包括对各种违反治安管理行为的查处和打击,还包括违法犯罪活动的防范工作,对一 些与社会治安密切相关的特种行业、物品等的管理工作等。本法虽然是本法,但是治安管理 处罚只是治安管理工作的内容之一,处罚只是管理的手段之一,不是治安管理的全部,更不 是目的。因此本款明确的是治安管理工作的主管部门,而不是仅仅限定在治安管理处罚上。 公安部作为国务院治安管理工作主管部门,负有研究制订有关治安管理工作的方针、政策、 规章,部署全国治安管理工作并指导、检查、监督地方各级公安机关的贯彻执行情况;研究 改革开放中治安管理工作出现的新情况、新问题,推进治安管理工作的改革,探索和确立符 合我国国情、具有中国特色的治安管理工作和体制;掌握信息,分析、预测社会治安情况并 制定对策;指导、组织、协调重大行动,协调处置重大治安案件和治安事故,做好维护社会 稳定和处置突发事件的工作;指导各地公安机关依法开展治安管理工作;规划和指导全国公 安机关治安管理队伍建设、教育和训练;组织、指导同外国及港澳地区警方和国际警察组织 开展治安管理方面的交往与合作等职责。地方各级公安机关作为各自行政区域内治安管理工 作的主管部门,在本行政区域内应认真贯彻实施治安管理法律、法规、规章,做好各项具体 的社会治安管理工作,研究、分析本行政区域内的治安形势和特点,提出相应的对策等。 本条第二款是关于治安案件管辖的规定。一般而言,管辖可以分为职能管辖、地域管辖和级 别管辖。职能管辖是关于不同职能部门之间管理事项的分工的规定;地域管辖是明确管理事 项在不同地域的同一性质的职能部门之间的划分;级别管辖则是明确管理事项在同一性质的 职能部门上下级之间的分工。本法对治安案件的管辖并未作明确的规定。根据本法第四条和 本条第一款的规定,办理治安案件的主管机关应当是各级公安机关,因此确定治安案件的管 辖属于公安机关内部事权划定,不存在职能管辖的问题。但是法律也没有对治安案件的地域 管辖和级别管辖作出规定,而是授权国务院公安部门规定。这样规定一是考虑到治安案件的 管辖只涉及公安机关本身在治安管理事项上的分工问题,可以不必在法律中作过细的规定; 而且由于不涉及与其他国家机关之间职权的划分,不在法律中作出明确规定也不会产生部门 之间由于权责不清导致的扯皮推诿的现象。由公安部根据多年来公安机关治安管理工作的实 践经验作出具体、合理的分工规定,能够更符合实际需要,也更具有灵活性。二是考虑到公 安机关上下级之间的关系,与人民法院上下级之间的审判监督关系不同,而且公安工作又具 有一定的特殊性,很多情况下需要进行警力的统一调配和使用。另外,从我国目前公安机关

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法律/法学 --  方针/政策
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治安 处罚 释义 管理 公安 秩序

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